Мой любимый мысленный эксперимент: если сегодня в полночь исчезнут все муниципальные округа Москвы с их советами и администрациями, то этого никто не заметит, кроме самих муниципальных служащих и депутатов (и то не всех). А если их ликвидация вообще ничего не меняет в жизни горожан, то зачем они нужны?

Эта загадка выводит на большой вопрос о дизайне политической системы в Москве. Её главная особенность — сверхцентрализация власти. Мэр здесь единолично возглавляет вертикаль, которая занимается всем городским хозяйством от градостроительства до кустиков у наших подъездов. Как результат, у горожан нет буквально никаких предусмотренных законом механизмов влияния на городскую политику, кроме выборов мэра и Мосгордумы раз в 5 лет. Как так вышло?

Считается, что это обусловлено естественными особенностями крупного города: разделение власти нарушит отраслевые связи и критически замедлит администрирование. Это объяснение похоже на попытку рационализации задним числом. В действительности в современной истории Москвы никогда не было момента сборки политической системы путём обмена подобными рациональными доводами. Московская политическая система сложилась в ходе жёсткой борьбы за власть на фоне чрезвычайного социально-экономического положения в стране. Её нынешняя форма отнюдь не вершина конституционной эволюции, а продукт конкретных эпизодов политической борьбы. Мэр сначала сконцентрировал власть, победив в этой борьбе, а потом научил нас объяснять самим себе, что это нормально и по-другому быть не может.

Из этого есть одно важное для горожан следствие, которое я приведу в самом конце. А для начала я попробую коротко показать, как складывалась московская политическая система, через историю мэра, Мосгордумы и местных органов власти.

Часть 1. Фигура мэра.

Пост мэра в Москве был не всегда, его учредил Верховный Совет РСФСР в 1991 году. В марте одновременно с референдумом о сохранении СССР и введении поста президента РСФСР в Москве прошёл опрос: «Считаете ли Вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». При явке 67,6% положительно ответили 81,1%, отрицательно — 16,6%. Опрос инициировал председатель Моссовета Гавриил Попов. Зачем ему это, если он и так возглавлял Москву, и почему именно опрос? Затем же, зачем Ельцину нужен был пост президента.

По мере отстранения КПСС от власти в 1990 году нарастало напряжение между Моссоветом (его президиумом) и Мосгорисполкомом, они буквально делили отраслевые органы городского управления. То же происходило на уровне районов. С другой стороны, председателю Моссовета Попову угрожал готовящийся союзный закон о столице СССР и РСФСР, по которому будущего мэра будет избирать Моссовет по представлению президента СССР. Попов хотел выиграть борьбу за власть с Мосгорисполкомом и президентом СССР, а 465 избранных в 1990 году депутатов Моссовета ему только мешали (хотя большинство из них и было от «Демократической России»). Для этого он придумал плебисцитарный ход с опросом о введении поста мэра и последующими его прямыми выборами. Победил на этих выборах, разумеется, сам Попов.

Президент РСФСР Ельцин поддержал Попова и (уже после выборов!) принял указы о наделении мэра всей полнотой исполнительных полномочий в Москве (в том числе Указ «О дополнительных полномочиях органов управления г.Москвы на период проведения радикальной экономической реформы»). Так Моссовет фактически откатился на роль представительного органа, а место Мосгорисполкома заняло созданное распоряжением мэра Правительство Москвы. Параллельно для смещения районных исполкомов Попов создал округа с префектурами, подчинёнными уже только мэру.

Уже через год Попов добровольно уходит в отставку (его метания и нерешительность — отдельная тема), а президент Ельцин назначает нового мэра своим указом. Им становится Юрий Лужков, вице-мэр, избранный в паре с Поповым, и премьер Правительства Москвы. Лужков принимает в наследство не только всю исполнительную власть, но и огромную оппозицию из Моссовета и районных советов, которые недовольны утратой власти. Выиграть эту схватку Лужкову позволяет конфликт Ельцина с Верховным Советом, в результате которого в 1993 году Ельцин ликвидирует Моссовет и районные советы за «содействие вооружённому мятежу 3-4 октября в г. Москве».

Так мэр Лужков к концу 1993 года остаётся фактически единоличным правителем Москвы, которого больше не сдерживают ни парламент, ни внутригородские советы. Город управляется декретами мэра и президента. По новой Конституции РФ Москве всё же придётся провести выборы в Мосгордуму и местные советы. Но эти процессы пройдут уже под полным контролем мэра. Об этом в следующих двух частях.